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國(guó)務(wù)院明確地方債管理：誰(shuí)借誰(shuí)還 中央不兜底 本文來(lái)源于：上海證券報(bào) 發(fā)布時(shí)間：2014-10-8 國(guó)務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，對(duì)地方政府性債務(wù)“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”等問(wèn)題進(jìn)行了明確，同時(shí)也明確提出妥善處理存量債務(wù)。業(yè)內(nèi)人士稱，此次國(guó)務(wù)院全面規(guī)范地方債務(wù)管理的一大亮點(diǎn)，是打破了以往出臺(tái)的有關(guān)地方債管理政策法規(guī)“更側(cè)重于如何堵后門”的局限性，更強(qiáng)調(diào)“疏堵結(jié)合”。 國(guó)慶長(zhǎng)假期間發(fā)布的一則四千多字的意見，令我國(guó)地方政府性債務(wù)管理的完整制度框架進(jìn)一步清晰起來(lái)。 10月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)外發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下稱《意見》），這是國(guó)務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，對(duì)地方政府性債務(wù)“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”等問(wèn)題進(jìn)行了明確，同時(shí)也明確提出妥善處理存量債務(wù)�！兑庖姟访鞔_，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。 業(yè)內(nèi)人士稱，此次國(guó)務(wù)院全面規(guī)范地方債務(wù)管理的一大亮點(diǎn)，是打破了以往出臺(tái)的有關(guān)地方債管理政策法規(guī)“更側(cè)重于如何堵后門”的局限性，更強(qiáng)調(diào)“疏堵結(jié)合”。在賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。 地方政府性債務(wù)管理框架漸成 記者獲悉，早在2010年，國(guó)務(wù)院也曾發(fā)布過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，但僅是針對(duì)融資平臺(tái)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，像此次全面發(fā)布管理《意見》，尚屬首次。 可以看出，在去年摸清全國(guó)地方政府性債務(wù)“家底”邁出了第一步后，一系列針對(duì)地方政府性債務(wù)管理的意見等也陸續(xù)密集出臺(tái)。在此背后，我國(guó)地方政府性債務(wù)管理的完整制度框架正逐步清晰起來(lái)。 6月30日，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求。8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《預(yù)算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。 的確，此次《意見》在多處實(shí)現(xiàn)了與新預(yù)算法的對(duì)接，如對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行限額管理，將所有債務(wù)納入預(yù)算管理，并限定債務(wù)用途只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出等。 同時(shí)，國(guó)慶假期前的9月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。而10月2日，財(cái)政部也發(fā)布了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題答問(wèn)（下稱“答問(wèn)”）。 財(cái)政部相關(guān)人士指出，《意見》將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)更好防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮積極作用。為更好落實(shí)新預(yù)算法和國(guó)務(wù)院意見，還將陸續(xù)出臺(tái)一系列針對(duì)地方政府性債務(wù)管理的配套制度和配套措施，確保把地方政府性債務(wù)管好用好。 重在“修明渠、堵暗道” 疏堵結(jié)合，“修明渠、堵暗道”為《意見》的首要基本原則。在賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的同時(shí)，也堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。 《意見》依據(jù)新修改的預(yù)算法，首先明確了“怎么借”，明確經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。 民生證券研究院執(zhí)行院長(zhǎng)管清友指出，未來(lái)政府債務(wù)發(fā)展方向一是在舉債限額控制下，允許地方政府自主發(fā)債；二是將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)其債務(wù)的監(jiān)督，將一般債務(wù)收支納入公共預(yù)算管理，用財(cái)政收入資金償還，將專向債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，用項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流還債。“三是剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是強(qiáng)化債務(wù)硬約束，地方政府成為風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的融資主體，弱化中央對(duì)地方的救助責(zé)任。”管清友說(shuō)。 此次《意見》特別提出，要積極推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式），吸引社會(huì)資本參與公益性項(xiàng)目建設(shè)并獲得合理回報(bào)，既拓寬社會(huì)資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。 對(duì)城投債短期影響偏正面 為有效化解風(fēng)險(xiǎn)，在建立長(zhǎng)效機(jī)制的同時(shí)，《意見》還對(duì)妥善處理存量債務(wù)提出了明確措施。此外，針對(duì)規(guī)范地方政府債務(wù)管理后，可能導(dǎo)致在建項(xiàng)目因資金問(wèn)題出現(xiàn)“半拉子”工程的問(wèn)題，財(cái)政部明確表示，既要積極推進(jìn)，也要謹(jǐn)慎穩(wěn)健，做好新老轉(zhuǎn)換之間的順利銜接。 《意見》一是要求地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障項(xiàng)目續(xù)建和收尾。二是允許地方申請(qǐng)發(fā)行政府債券置換高利短期債務(wù)，降低利息負(fù)擔(dān)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。 此外對(duì)重新審核符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的在建項(xiàng)目，有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議融資；確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的，鼓勵(lì)采用政府與社會(huì)資本合作模式，或通過(guò)地方政府債券解決后續(xù)融資。 對(duì)于新規(guī)對(duì)城投債市場(chǎng)的影響，多數(shù)市場(chǎng)人士認(rèn)為偏正面和積極。管清友認(rèn)為，存量債務(wù)依然會(huì)保，利好存量城投債，《意見》強(qiáng)調(diào)保證在建工程建設(shè)，且公共部門加杠桿是穩(wěn)增長(zhǎng)措施為數(shù)不多的政策選項(xiàng)，存量城投違約風(fēng)險(xiǎn)下降。此外，隨著大改革趨勢(shì)是剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，享受政府信用背書的存量城投債將越來(lái)越稀缺。 而國(guó)泰君安首席債券研究員徐寒飛認(rèn)為，《意見》和答問(wèn)內(nèi)容對(duì)整體城投債的影響是偏積極和正面的，主要體現(xiàn)在增加地方政府合法融資渠道、降低地方政府融資成本和化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但考慮到投資者預(yù)期和對(duì)政策解讀的分歧，也存在一定的局部投資風(fēng)險(xiǎn)。（記者 王媛） |
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